发布时间：2022-08-15 07:24:00
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白城市人民政府办公室 关于引导和规范社会资本参与耕地后备 资源开发利用的实施意见
白政办发﹝2022﹞13号
各县（市、区）人民政府、开发区（园区）管委会、市新区办，市政府各委办局、各直属机构：
为创新土地整治管理体制机制，规范耕地后备资源开发工作，促进土地资源节约集约利用，根据《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）《中共吉林省委 吉林省人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（吉发〔2018〕3号）和《吉林省人民政府办公厅关于引导和规范社会资本参与耕地后备资源开发利用的意见》（吉政办发〔2021〕62号）等精神，结合我市实际，提出如下实施意见：
一、指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平总书记视察吉林重要讲话和重要指示精神，深入落实习近平总书记关于“开展盐碱地综合利用对保障国家粮食安全、端牢中国饭碗具有重要战略意义”的重要讲话精神，全面实施“一城三区”高质量发展战略和生态强市战略，坚持严格监管和促进发展并重，进一步引导和规范社会资本参与耕地后备资源开发利用工作，持续优化营商环境，更好地促进土地资源节约集约高效利用，增加有效耕地面积，保护和利用好盐碱地资源，为保障国家粮食安全提供有力支撑。
二、基本原则
（一）政府引导，多元参与。建立“政府引导、市场运作、社会参与”的多元化机制，采取政府和社会资本合作（PPP）模式、以奖代补等多种方式，引导规范国有企业、民营企业、农村集体经济组织、农民及新型农业经营主体等参与耕地后备资源开发利用项目，实现土地整治投资多元化和项目实施模式多样化。
（二）规划统筹，稳步推进。依据国土空间规划、国土空间生态修复规划等相关规划及耕地后备资源调查成果，因地制宜、科学合理地确定土地整治项目区域。建立耕地后备资源开发项目储备库及制定年度实施计划，统筹安排社会资本参与土地整治项目建设。将土地整治项目与乡村振兴有机融合，助推乡村振兴战略实施。项目建成后，各县（市、区）政府要做好农业产业发展规划，促进一、二、三产业融合发展。
（三）明确权责，合作共赢。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励投资主体通过公开竞争方式参与耕地后备资源开发等土地整治项目，明确政府和投资主体的主体责任、权利关系、风险责任及违约责任。构建全面规范、公开透明、公平公正的管理制度，营造良好的市场环境，实现合作共赢。
（四）主动公开，廉洁透明。实行阳光化运作，主动公开政府和社会资本合作重要信息，保障社会公众知情权、参与权、监督权，形成有效监督和约束机制。坚持依法行政，确保程序合法合规。
（五）尊重民意，维护利益。把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点，充分征求项目区当地群众意见，维护好农民利益。
三、项目申报
（一）科学编制规划计划。各县（市、区）政府要科学编制耕地后备资源开发利用规划，在完成耕地后备资源调查评价基础上，贯彻落实水资源刚性约束要求和“以水定地”原则，因地制宜优化配置水土资源，科学确定水旱田开发比例。按先易后难原则，合理安排项目建设时序，制定近期、中期、远期开发利用实施计划。各县（市、区）政府在每年第一季度向领导小组办公室申报本年度耕地后备资源开发利用等土地整治实施计划。领导小组办公室报市政府同意后，由各县（市、区）政府制定项目实施方案和工作方案。
（二）做好土地清查工作。各县（市、区）政府要加强对农村集体资源管理的指导监督，扎实组织开展项目区土地清查，包括调查权属、地类、面积、生物多样性等内容，理清土地所有权和经营权。确保项目区权属清晰无争议，保障土地整治项目顺利实施。
（三）建立项目储备库。各县（市、区）政府应科学合理确定土地整治项目区域，建立项目储备库并及时向社会公开，上报领导小组办公室汇总。社会资本参与耕地后备资源开发利用的土地整治项目应在储备库中。
（四）投资主体及其他技术服务单位择优准入。市政府负责制定社会资本准入评估体系和标准，依法依规严格投资主体资格评估管理。对纳入年度土地整治实施计划的项目，由项目实施单位在可研编制前依法依规择优确定投资主体。支持具备相应建设、管理经验、专业水平、投融资能力，且信用良好，符合高质量发展要求的投资主体参与项目实施。优先选择土地整治+生产经营、具有土壤改良成熟技术（专利）的投资主体。
项目实施单位在依法依规择优引入投资主体的同时，应按规定同步开展项目清查、可研编制、规划设计及预算编制、监理、工程复核、决算编制与审计、耕地质量评估等其他相关技术服务单位的择优引入工作，实现项目前期工作、工程实施、项目验收、后期经营管护等方面全过程监管。
（五）立项审批。各县（市、区）政府组织具有相关资质的技术服务单位开展项目可行性报告编制工作，并组织省、市级专家对可研编制成果进行评审论证。专家论证通过后，报领导小组办公室，由市人民政府依法依规下达立项批复。
（六）项目信息系统的录入。项目立项批复下达后，各县（市、区）自然资源部门应及时按要求在农村土地整治监测监管系统录入项目相关信息，依照相关规定报送至省自然资源部门。
四、项目实施管理
（一）投资主体参与土地整治项目的参与环节。投资主体按照土地整治工程管理有关规定，参与前期工作、项目施工、竣工验收、后续管护等建设环节。
（二）规划设计及预算编制审批。各县（市、区）政府组织有资质的单位依法依规完成规划设计及预算编制工作，规划设计成果须组织省、市级专家评审论证，通过评审后的规划设计成果报市政府批准。预算编制成果报本级财政部门审批。
（三）项目施工与管理。投资主体具备相关工程建设资质或土壤改良成熟技术（专利）的，依法依规可自行承担相应工作，也可以按照土地整治项目管理规定，委托具有相应资质的单位参与项目建设。投资主体按照项目行业标准和技术规范，开展工程施工、土壤改良和培肥、种植管理等工作，提供项目竣工验收相关内业资料。投资主体对其实施的项目工程质量、安全、工期和项目预期效益负责。
（四）严格项目验收。按土地整治项目相关规定要求依法依规完成项目各阶段验收工作。
中间验收：由监理单位组织单元、分部、单位、单项工程验收。
合同段验收：由投资主体组织合同段验收并开展竣工自检自查工作。
初步验收：投资主体组织工程结算，由县级财政部门或由县级财政部门委托第三方造价机构审核通过后，由县级财政部门下达工程结算审核意见；由第三方开展决算编制和审计工作，报送县级财政部门下达项目竣工决算批复；报请各县（市、区）政府组织初步验收。
竣工验收：项目初步验收后，工程复核单位开展项目工程复核；由第三方开展整治后耕地质量等别评定，报请领导小组办公室组织进行竣工验收。领导小组办公室组织相关部门按照相关规定竣工验收后，由市政府下达批复。
（五）新增耕地指标确认入库。项目竣工验收批复后，相关部门依法依规进行审核。由县（市）自然资源部门对项目新增耕地指标进行初步核定；市自然资源部门进行审核；按照有关规定，省自然资源部门复核后下达确认文件，各县（市）自然资源部门按照规定负责录入耕地占补平衡动态监测监管系统，市、县两级政府落实国家、省有关规定，按15%、85%比例分配入库。
五、社会资本投资标准与奖补标准及申请程序
（一）社会投资标准。为了保证项目建设质量，要综合配套相关农业生产设施，统筹安排项目区灌排水利工程建设，确保项目新增耕地达到高标准农田建设标准。
（二）奖补标准。各县（市、区）因地制宜，结合实际制定具体奖补标准。
（三）奖补资金管理。补充耕地指标收益按照“收支两条线”管理，对投资主体奖补资金列入年度预算安排。县（市、区）自然资源部门在年度预算编制期内，提出下一年度投资主体奖补资金预算，经批准后，按预算执行；对于未列入年度预算的投资主体奖补资金，由自然资源部门提请本级政府追加财政预算，支付投资主体奖补资金。
（四）奖补资金申请程序。补充耕地指标验收入库交易后，由投资主体向县（市、区）自然资源部门提出拨付奖补资金申请，自然资源部门核实后，报请县（市、区）政府拨付奖补资金。
六、新增耕地后续经营与管护
（一）加强土地经营和管护。土地整治项目新增耕地至少种植一季粮食作物后，才能开展项目竣工验收。项目验收后，按规定，原则上投资主体应负责新增耕地不少于两年的经营管护，并组织全面种植。保障新增耕地地力逐年增加和基础设施的稳定运行，耕地质量和粮食产量应不低于当地平均水平。
（二）制定后期经营管护措施。投资主体在新增耕地经营管护期满后，应将项目移交给项目所在地的乡镇政府、国有场站、村委会并根据有关规定，层层落实项目经营管护责任。各县（市、区）政府应结合实际制定切实可行的管护制度，建立工程管护基金，从指标交易收益中提取一定比例的资金纳入基金专户，主要用于基础设施工程运行维护，保障土地整治后相关工程和耕地的持续利用，坚决杜绝新增耕地弃耕、撂荒，不得擅自将水田改为旱地。农业农村、财政部门应加强新增耕地承包经营情况监管并及时对种植情况跟踪指导，落实各项惠农补贴等政策。
（三）确保已有新增耕地持续耕种。实行已实施项目新增耕地管护成效与耕地后备资源开发计划挂钩管理，各县（市、区）政府要统筹安排耕地后备资源开发利用和已验收项目新增耕地的生产经营。鼓励土地所有权人采取适度规模经营，以及赋予投资主体一定经营年限等方式，推动已实施的土地整治项目特别是西部土地开发整理重大项目新增耕地及时有效耕种。
七、健全完善支持政策体系
（一）土地支持政策。创新自然资源资产等不动产登记模式，为投资主体项目融资创造条件。符合全域土地综合整治理念的项目，适用全域土地综合整治试点项目支持政策。鼓励投资主体结合耕地后备资源开发实施生态修复项目，并利用一定数量的修复区域从事旅游、康养、体育、设施农业产业开发等相关产业，促进农村一、二、三产业融合发展与乡村振兴。
（二）财政支持政策。加大财政投入力度，引导和撬动更多社会资本进入土地整治领域。对处于我市相关试点范围内，种植玉米、水稻两大作物的新增耕地开展完全成本保险或收入保险，保障土地承包经营者基本收益。
（三）农业支持政策。财政部门、农业农村部门按职责分工，及时落实耕地地力补贴、玉米大豆生产者补贴、稻谷生产者补贴以及农机购置补贴等各项中央强农惠农政策。
（四）信贷融资政策。坚持政策引导、规划引领、实体整治、市场运作的原则，创新投融资模式，推动绿色信贷，鼓励金融机构推出相关金融产品，建立健全自然资源资产融资体系，支持投资主体参与土地整治。支持符合条件的投资主体发行企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等公司信用债券，用于开展土地整治。
八、建立风险防控体系
（一）防范生态安全风险。按行业部门要求做好生态环境风险评估与水资源论证，坚持山水林田湖草沙一体化保护和修复，科学开展项目选址，合理确定项目范围和新增耕地比例，妥善处理项目灌排问题，严防改良土壤引发环境问题，保证土地整治生态安全。
（二）防范政府债务风险。严禁各县（市、区）政府通过使用补充耕地指标调剂收益等财政资金作为投资主体投资资金偿还、利润和奖补的直接来源，严禁各县（市、区）政府与投资主体签订包含为投资主体提供贷款担保、收益分成、保底承诺等内容的合同。各县（市、区）政府要严堵违法违规举债行为，坚决遏制隐性债务增量，全面防范化解地方政府隐性债务风险。
（三）防范投资主体项目实施风险。各县（市、区）政府应构建防范投资主体参与耕地后备资源开发利用筹融资风险机制，严禁非法集资。对未按计划完成项目建设的，各县（市、区）政府应督促相关部门或投资主体加强项目实施管理，确保项目保质保量如期完成，必要时启动投资主体退出机制。法律法规有处罚规定的，从其规定。
（四）建立信用评价体系。各县（市、区）政府要加强投资主体信用评价，按照有关规定对项目建设质量、合同执行、建设成效等进行综合评价，纳入社会信用体系分类监管，健全守信激励、失信惩戒机制，并作为投资主体市场准入、差别化监管、财政支持等工作的重要依据。
九、保障措施
（一）加强组织领导。市政府成立由自然资源、水利、财政、农业农村、林草、审计、生态环境、发改、银保监等部门组成的白城市耕地后备资源开发利用工作领导小组，负责全市各类资金投入耕地后备资源开发利用项目的立项审批、监督检查和竣工验收等项工作，领导小组下设办公室，办公室设在市自然资源局，负责管理和指导全市耕地后备资源开发利用土地整治项目等相关工作。各县（市、区）政府成立相应组织领导机构，统筹推进相关工作。
（二）创新服务管理。各县（市、区）政府应结合实际，研究制定与社会资本合作模式和以奖代补的具体管理办法。各相关部门要按职责抓好耕地后备资源开发利用涉及本行业领域相关工作，创新管理和服务方式，完善政策制度和技术标准体系，推动信息共享，提高服务水平，优化营商环境。
（三）强化宣传引导。各地各部门要充分利用各类媒体，积极宣传社会资本参与耕地后备资源开发利用政策，树立正确舆论导向，营造良好的舆论氛围。主动回应群众关切，充分调动社会参与土地整治的积极性。同时，要按照规定主动做好有关政策和实施过程的信息公开，自觉接受社会监督。
本实施意见自公布之日起实施，有效期5年，各县（市、区）政府可根据本意见制定具体实施办法。
白城市人民政府办公室
2022年7月25日
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